북항재개발, 토건사업인가, 시민을 위한 사업인가

- 공공성과 시민참여 -

윤 일 성 (부산대학교 사회학과 교수)

1. 들어가는 말

부산 북항이 바뀌고 있다. 그동안 항만관계자들만 출입이 가능했던 북항이 부산시민들에게 다가오고 있다. 연안여객터미널, 국제여객터미널, 제1부두, 제2부두, 중앙부두, 제3부두, 제4부두가 북항재개발사업으로 인하여 부산시민들에게 개방된다. 자성대부두는 2020년 이후 시작될 북항재개발 2단계사업에 편입되어 있다. 부산 도심과 연접해 있는 장소였지만 시민들이 출입하기 어려웠던 곳, 부산 북항이 다시 우리에게 돌아온다. 북항재개발사업은 시민에게 되돌려주는 공간을 만드는 사업이다. 사업을 잘 하면 부산시민들로부터 우리를 위해서 시행한 사업이라고 칭찬을 받을 것이지만, 사업을 잘 못하면, 지금으로서는 그럴 가능성이 더 커 보이지만, 부산시민들로부터 당연히 우리에게 돌아올 몫을 다른 곳에 넘겨주었다고 엄청난 반발을 살 수 있는 사업이다. 그만큼 북항재개발에 관련되어 있는 주체들은 부산시민들을 생각해야 한다. 사업의 전 과정에서 다양한 판단들을 내려야 하겠지만, 그 어떤 경우에도 판단의 최종적인 근거는 부산시민을 위한 사업이라는 사실에 두어야 한다. 다른 이해관계 때문에 부산시민의 공동이익을 져버린다면 두고두고 역사에 오점을 남기게 될 것이라는 것을 명심해야 할 것이다. 그만큼 북항재개발은 어려운 사업이다. 신중하고 또 신중해야 하며, 시간이 걸리더라도 부산시민들에게 자세히 설명하고, 충분히 대화하며, 시민들의 참여를 최대한 이끌어내면서 사업을 진행하는 것이 올바른 길이라고 생각한다. 부산시민을 위하여 하는 사업이기 때문이다.

북항재개발은 대한민국 최초의 항만재개발사업이다. 현재 우리나라에는 부산 북항을 포함해서 인천항, 광양항, 여수항, 목포항 등 12개의 항만이 재개발대상 항만으로 계획되어 있다. 북항재개발의 내용, 사업방식, 진행과정 등은 다른 지역의 항만재개발에 준거틀이 될 것이다. 그만큼 북항재개발은 대한민국 항만재개발에 있어서도 중요한 사업이다. 북항재개발을 잘 하면 다른 항만재개발도 잘 될 가능성이 높아지고, 반면 북항재개발을 엉망으로 하면 다른 지역의 항만재개발 역시 어려워질 가능성이 크다. 북항재개발은 여러모로 보나 선도적인 사업임이 틀림없다.

북항재개발 마스터플랜은 2007년 7월 확정되었다. 마스터플랜이 확정되기 전까지 여러 가지 일이 있었다. 2004년 9월 노무현 대통령의 검토지시로 인하여 북항재개발사업이 본격적으로 시작되었고, 2년여가 지난 2006년 12월 최초의 마스터플랜(안)이 마련되었다. 이 마스터플랜(안)에는 사업지 중심부에 복합도심지구와 국제교류ㆍ업무지구를 두고 이 지구들을 고밀도로 개발하는 것으로 되어 있었다. 바다로부터 끌어올린 수로가 이 두 지구 내부를 가로질러 흐르게 하는 계획이었다. 2006년 12월 27일 북항재개발 종합계획 보고회에서 노무현 대통령은 이 마스터플랜은 부산시민을 위한 것이 아닌 것 같다는 취지의 발언을 했다. 모든 부산시민들이 편하게 와서 쉴 수 있도록, 가능한 한 공간을 비워서 친수공간으로 만들어 보는 것이 좋겠다는 제안을 했다. 수정1안과 수정2안을 가지고 부산시민을 대상으로 공론조사를 했고, 부산시민들은 친수공간과 저밀개발을 내용으로 하는 수정1안을 선택했으며(부산시민은 상업형 재개발이 아니라 친수형 재개발을 선호했다), 그것이 2007년 7월 현재의 마스터플랜으로 채택된 것이다. 그만큼 현재의 마스터플랜에는 사업자의 개발이익보다 부산시민의 공공이익을 더 중요하게 생각한 철학과 가치관이 담겨 있다. 또한 이 마스터플랜에는 아주 제한된 시민참여의 방법이지만, 공론조사를 통해서 부산시민들이 선택한 안이라는 의미도 담겨져 있다.

기존의 마스터플랜은 공공성을 기본가치로 하면서 시민에게 넓고 탁 트인 친수공간을 제공한다는 것을 확실히 보여준다. 해안부에 항만시설과 친수공간을 두고, 후면부에 배후시설을 두는 것을 공간계획체계의 기본틀로 하고 있다. 사업지 중심부에 대규모 수변공원을 만들어 시민들에게 접근성과 조망권을 확보해 주는 안이다.

현재의 북항재개발은 위기에 처해 있다. 부산항만공사가 2012년 2월 22일 발표한 부산항(북항)재개발 계획변경안 때문이다. 부산시민의 공공이익을 핵심가치로 한 기존의 마스터플랜을 일거에 무력화시키는 안이기 때문이다. 사회적 합의를 통해서 만들어진 안을 지키지 않고, 무엇인지는 잘 모르겠지만 어떤 이유 때문에 부산항만공사가 다른 안을 들고 나온 것은 잘 이해가 되지 않는다. 사회적 합의를 내팽개치는 일에 누가 쉽게 동의하겠는가? 원칙과 상식을 벗어나서 반칙과 특혜의 가능성마저 보여주는 안이라고 판단된다. 앞으로 어떻게 될 것인가? 부산시민 모두 주의를 기울이고 잘 보아야 할 것이다. 겉으로는 부산시민에게 이익이 되는 일이라고, 공공성을 더 높이는 일이라고 주장하고 선전하지만, 내용을 잘 살펴보면, 사적인 이해와 연관되어 있는 경우가 많다. 특히 부산의 도시개발 사업에는 그런 경우가 꽤 있었다. 은근슬쩍 빨리 하고 싶어 하는 도시개발 사업은 그럴수록 공론의 장에서 꼼꼼히 따져봐야 한다. 겉으로는 공공의 이익을 내세우면서 속으로는 사적인 이해를 추구한다면 그것은 사특한 일일 것이다. 부산시민의 이익은 공공의 이익이고, 개발업자의 이익은 사적인 이익이다. 공식적으로는 부산시민의 이익을 내세우면서 본질적으로는 개발업자의 이익을 추구한다면 부산시민이 이 사업을 용납할 것인가?

이 글은 크게 세 부분으로 나누어진다. 첫째, 현재 북항재개발 마스터플랜의 형성과정을 다룬다. 사회적 합의를 통해서 상업형 재개발이 아닌 친수형 재개발로 결정된 과정을 정리한다. 둘째, 북항재개발 계획변경안이 나오게 된 과정과 내용을 비판적으로 검토한다. 상부시설 민간사업자 공모과정의 퇴행성, 그리고 부산항만공사가 발표한 북항재개발 계획변경안의 문제점을 검토한다. 셋째, 북항재개발을 위한 제안을 제시한다. 공공성과 시민참여라는 가치에 기반하고, 협력적 계획을 기초로 한 몇 가지 제안을 한다.

2. 북항재개발 마스터플랜의 형성과정: 사회적 합의와 친수공간

북항재개발사업은 2004년 9월 노무현 대통령의 지시사항으로 시작되었다. 2005년 말 북항재개발 마스터플랜수립이 착수되고, 1년 뒤인 2006년 12월 최초의 마스터플랜(안)이 발표되었다. 현재까지 지속되어 온 북항재개발의 목표 3가지의 기본 골격이 이 때 확정되었다. 첫째, 국제해양관광 거점개발, 둘째, 해륙교통의 요충지 개발, 셋째, 친환경/시민참여형 도시개발이다. 현재의 마스터플랜에는 업무거점개발이 첫 번째 목표에 추가로 들어가 있다. 위치는 현재 마스트플랜과 다르지만, 항만시설지구, 국제교류ㆍ업무지구, 복합도심지구, ITㆍ영상ㆍ전시지구, 해양문화지구 등 5가지 지구를 설정했다. 해양문화지구와 ITㆍ영상ㆍ전시지구를 사업부지의 좌우 측면에 배치하고, 복합도심지구와 국제교류ㆍ업무지구를 사업부지의 중심부에 두고, 아일랜드를 만들어 그곳에 국제여객터미널과 연안여객터미널 등 항만시설을 배치하는 계획이었다. 복합도심지구와 국제교류ㆍ업무지구를 가운데서 가로지르는 수로를 만드는 구상을 했다. 복합도심지구에는 주거 혹은 레지던스 기능이 들어가지만, 이는 콘도나 실버타운의 개념이지 아파트 주거는 아님을 명백히 했다. 이 때까지만 해도 사업부지 어디에도 아파트를 넣는다는 계획은 없었다.

노무현 대통령은 2006년 12월 발표된 최초 마스터플랜(안)을 달가워하지 않았다. 너무 사업성에 치중한 계획이고, 고층ㆍ고밀도로 개발하는 계획이라는 것을 파악한 노대통령은 부산시민을 위한 친수공간 위주의 계획이 되어야 함을 강조했다. 모든 시민에게 이익이 골고루 돌아가야 한다는 점을 강조하면서, 부산시민을 위해 공간을 비워서 친수공간으로 조성하는 것을 제안했던 것이다. 북항재개발에 대한 노무현 대통령의 다음과 같은 발언은 친수공간을 핵심개념으로 한 마스터플랜을 만드는데 큰 역할을 한 것으로 평가된다.

재개발은 두바이 모델과 시드니 모델로 나눌 수 있습니다. 전자는 상업ㆍ업무 기능이 주축이고 후자는 친수공간 중심의 재개발 표본으로 꼽힙니다. 두바이처럼 세계의 돈이 다 모이는 공간으로 재개발하면 부산시민들이 얻는 게 무엇입니까? 행복의 기준과 시민적 삶의 가치를 생각할 때 가까운 곳에 편히 쉬고 즐길 수 있는 공간을 갖는 게 더 낫지 않겠습니까? 지하철만 타면 슬리퍼를 신고도 가서 놀 수 있는 공간이 필요합니다 (노무현 대통령 부산 북항재개발 종합계획 보고회 연설문, 2006년 12월 27일).

노대통령은 북항에서 부산시민들이 환경적 삶과 문화적 삶을 누리는 것이 북항을 통해 부산시민에게 행복을 주는 것이라고 생각했던 것이다. 이 마스터플랜(안)에 대한 노대통령 발언의 핵심은 ‘비우자, 비우자, 공간을 비우자, 친수공간을 위해서, 부산시민을 위해서’로 정리될 수 있을 것이다. 또한 노대통령은 부산시민들에게 몇 가지 선택지를 제시해 북항재개발의 방향을 시민 스스로 선택하게 할 것을 제안했다.

“그냥 북항 확 비워 부산시민에게 선물할까 생각했더니 그림을 다 그려놓고, 물론 민자가 들어와야 하는데, 제일 걱정은 소위 친수공간이라고 하는 바다공간에 시민들이 봐서 시각적으로 공간적으로 친근하고 시원하게 느껴지는 공간을 확보해야 하는데, 시설물이 공간을 먹어버려 친수공간이 훼손되지 않을까 하는 우려가 좀 있습니다” (노무현 대통령 부산 북항재개발 종합계획 보고회 연설문, 2006년 12월 27일).

2007년 6월, 마스터플랜(안)의 기본설계를 변경한 <수정1안>과 <수정2안>이 제안되었고, 부산시민들을 대상으로 한 공론조사를 통해 부산시민들이 최종 마스트플랜을 선택하도록 했다. 부산시민들의 의견에 귀를 기울이고, 부산시민들과 더불어 토의하며, 부산시민들의 참여를 통해 부산시민들이 원하는 방향으로 마스터플랜이 결정되는 과정은 시민들에게 참신하게 다가왔을 것이다. 결국, 부산시민들은 상업형 개발안인 <수정2안>이 아니라, 탁 트이고 넓어서 시야가 시원한 친수공간이 키워드로 들어가 있는 <수정1안>을 선택했다. 한편, <수정1안>을 택한 부산시민들은, 북항에 대한 시민접근성 제고, 시민휴식공간 확충, 그리고 환경이 우선시되는 개발 등 3가지 사항이 개선되어야 한다고 요구했다. 2007년 7월 7일 <수정1안>이 최종 마스터플랜으로 선정되었다.

2007년 6월에 시행된 북항재개발 공론조사는 중요한 의미를 갖는다. 행정관료나 관련 전문가들이 아니고, 부산시민이 마스터플랜을 최종적으로 결정하는 주체가 된 것이다. 일정기간 학습과 토의과정을 거치고 난 다음 시민들 스스로 선택한 마스터플랜은 높은 수준의 정당성을 가질 수밖에 없다. 시민들 스스로 선택한 계획안의 골격을 누가 무슨 이유로 훼손할 수 있을 것인가? 북항재개발 개발계획에 대한 부산시민들의 합의가 이루어졌으며, 이 사회적 합의는 존중되어야 하는 것이 마땅하다고 생각한다(부산항만공사ㆍ한국리서치, 2007, <북항재개발 공론조사 백서>).

<그림 1> 북항재개발 최종 마스터플랜 지구배치도(2008년 11월)

2007년 7월 7일 확정된 현재 마스터플랜(<그림 1>과 <그림 2> 참조)의 핵심내용은 다음과 같다. 첫째, 전체 사업부지 1,537,000m2 중 유치(분양)시설용지는 344,681m2(22.6%)이고 공공시설용지는 1,182,566m2(77.4%)이다. 총사업비는 8조5천억원이며, 중앙정부와 부산항만공사가 기반시설에 2조원을 투자하고, 민간자본 6조5천억원을 유치해서 상부시설을 건립한다. 둘째, 친환경 항만재개발이라는 목표를 분명히 했으며, 이를 위해서 친환경 워터프론트를 조성하고, 시민참여형 항만재개발의 모델을 만들어 나간다는 전략을 세웠다. 셋째, 친수형 개발이다. 아일랜드 주위 수변공간 중심부에 공원 4개를 연속적으로 배치하여 공원을 대규모 개방형 공원으로 조성하며, 이를 통해 친수공간으로 접근을 쉽게 하고, 조망권을 고려하여 경관조망을 확보했다. 넷째, 해변부에 항만(항만시설, 복합항만지구), 친수공간(공원 4개), 문화공간(해양문화지구)을 배치하고, 후면부에 복합도심지구, ITㆍ영상ㆍ전시지구, 상업ㆍ업무지구를 두었다. 부산역과 수변공원 사이에는 크기 42,373m2의 광장(교통센터 및 주차장 포함)을 계획했다(<북항재개발사업계획 및 사업구역 지정고시>, 국토해양부 2008-164호, 2008년 5월). 부산역에서 광장을 건너, 공원을 지나, 바다가 있는 친수공간으로 가는 것이다. 탁 트인 시야가 확보되는 것이다.

2007년 7월 마스터플랜과 2008년 5월 <사업계획 및 사업구역 지정고시>에는 42,373m2의 광장이 토지이용계획에 들어가 있었다. 공공시설용지 안에 광장이라는 항목이 있고 비고난에 교통센터 및 주차장이라고 되어 있다. 광장의 일부 부지를 교통센터와 주차장으로 사용한다는 의미이다. 이 광장은 2008년 10월 25일 <도시관리계획결정조서>에서 복합환승센터로 변경되었다. 광장이 사라진 대신, 부산역과 해양문화지구를 연결하는 보행데크에 옥상광장을 만드는 것으로 되어 있다. 현재 마스터플랜에는 그 자리에 40,472m2 크기의 복합환승센터가 들어서는 것으로 되어 있으며, 2012년 부산항만공사가 발표한 계획변경안에는 디지털미디어부지와 환승센터로 나누어져 있다. 우리의 광장은 어디로 갔는가? 언제 누구에 의해서 복합환승센터로 바뀌었는가? 이제는 디지털미디어부지에 방송국건물을 세운다고 하니, 광장이 시설물에 잡아먹힌 형국이다. 광장 어느 부지에 교통센터와 주차장이 들어가기로 되어 있었는데, 교통센터와 주차장이 복합환승센터로 바뀌면서 광장은 토지이용계획에서 사라졌다. 우리의 잃어버린 광장을 어떻게 할 것인가? 부산시민들이 선택한 최종 마스터플랜에 들어 있었던 광장이 어느 틈인가 어떤 사람들에 의해서 시설물이 들어서는 부지로 바뀌어 버렸다. 이 과정에 대한 자세한 해명이 있어야 할 것으로 생각한다.

<그림 2> 북항재개발 최종 마스터플랜 조감도

2008년 11월 북항재개발 실시계획이 승인 고시되었고, 2010년 실시계획이 부분적으로 변경되었다. 현재 실시계획과 지구단위계획에 들어가 있는 지구별 중요한 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 복합도심지구 건축물 용도계획을 보면, 공동주택을 설치할 경우 공동주택시설 면적의 합이 전체시설면적의 40% 이내의 경우에 한하여 허용한다고 되어 있다. 둘째, ITㆍ영상ㆍ전시지구 건축물 용도계획을 보면, ITㆍ영상산업의 집적과 문화지구를 조성하기 위하여 전체시설면적의 40% 이상을 문화 및 집회시설을 설치할 것을 권장하고 있다. 주거시설은 허용되지 않는다. 셋째, 해양문화지구에는 랜드마크와 문화시설이 들어서며, 주거시설은 허용되지 않는다. 랜드마크의 건폐율은 40% 이하, 용적율은 600% 이하이며, 문화시설의 건폐율은 60% 이하, 용적율은 300% 이하이다. 랜드마크와 문화시설 모두 해안변의 위압적 경관을 형성하지 않도록 하기 위하여 고층 건폐율을 10% 이하로 하도록 되어 있다. 넷째, 복합환승센터에 주거시설은 허용되지 않는다. 다섯째, 공원과 녹지를 보면, 4개의 공원(193,205m2)과 1군데의 녹지(에너지시설 인근, 4,982m2)가 있고 이를 합하면 공원과 녹지의 면적은 197,872m2이다. 다섯째, 마리나시설은 19,379m2이며, 해양문화지구의 좌측 건너편에 위치한다. 마리나의 용도는 항만법 제2조 6호 항만시설로 지정되어 있으며, 그 이외의 용도는 허용되지 않는다. 마리나는 건폐율 20% 이하, 용적율 80% 이하, 높이 4층 이하로 지정되어 있다. 여섯째, 복합항만지구와 그 뒤편에 위치한 상업ㆍ업무지구에 주거시설은 허용되지 않는다.

공동주택은, 정확히 말하면, 복합도심지구 전체면적의 40%까지가 아니라, 복합도심지구 전체시설면적의 40%까지 허용된다. 특별한 규정이 없는 한, 시설은 건축법 시행령 <별표 1>에 나와 있는 시설에 따르는 것이 통례이다.

3. 북항재개발 변경안에 대한 비판

1) 민간사업자 공모: 건설업체의 이익과 사회적 합의 폐기 시도

2009년 5월 부산항만공사는 북항재개발 유치시설용지 344,681m2를 개발할 민간사업자를 공모한다고 발표했다. 상부시설 공사에 드는 총사업비가 6조5천억원인 매머드급 PF(프로젝트 파이낸싱)사업으로서, 2007년 용산국제업무지구 이후 최대 규모의 건설프로젝트였다. 광복동 제2롯데월드와 시너지 효과를 낼 수 있는 사업이기에 북항재개발에 관심이 많았던 롯데건설이 주간사가 된 롯데건설컨소시엄이 공모에 참가할 것이라고 예상했지만, 2009년 9월 사업신청 마감기간까지 사업을 신청한 곳이 한 군데도 없었다. 2009년 9월 민간사업자 공모가 유찰된 이유는 크게 두 가지인 것으로 논의된다. 첫째, 2008년 세계금융위기의 여파로 국내 금융권의 신용경색이 2009년에도 계속 이어져서 PF조성이 어려운 상황이었다. 불확실한 경기상황으로 인하여 2009년 하반기에 재무투자자나 건설업체들도 대규모 PF에 참여하기 어려웠던 것이다. 둘째, 건설업체들에게 북항재개발사업의 사업성이 불투명한 것으로 여겨졌다. 건설업체들은 매입해야 할 토지의 가격과 주거비율의 수준이 사업성을 떨어뜨린다고 판단한 것이다.

건설경제신문(CNEWS)의 양충렬 기자는 <8조원대 부산북항 재개발PF ‘외면’>이라는 기사에서, 북항재개발 민간사업자 공모가 유찰된 이유를 건설업계의 입장에서 다음과 같이 설명한다. “업계는 이번 유찰사태에 대해 이미 예고된 것이아 다름없다는 반응이다. 사업의 불확실성이 너무 높아 도저히 계획을 마련할 수 없었다는 것. 우선 토지가의 경우 공사는 확정 금액을 제시하지 않고 5년 뒤에 감정평가를 통해 결정하자는 안을 내놓았다. 현재 1조4000억원 정도로 평가되는 토지가격이 개발호재를 업고 20%만 올라도 민간사업자는 무려 2,800억원의 추가 비용이 발생하는 셈이다. 이와 함께 과다한 상업시설과 업무시설 비율도 발목을 잡았다. 이번 사업에서 주택비율은 14% 정도에 불과하며 나머지 시설을 상업ㆍ업무ㆍ문화시설로 채우도록 되어 있다. 서울도 아닌 부산에서 그만한 시설수요가 발생할 가능성은 지극히 낮은 것으로 업계는 내다보고 있으며, 부지 내에 조성되는 대형 해양공원 등을 감안하면 차라리 주거시설 비율을 늘리는 게 맞다는 게 업계의 중론이다. 특히 부산항만공사는 이런 여론을 감안해 대안을 제출할 수 있다는 조항을 끼워넣긴 했으나 제출된 대안을 받아들이겠다는 보장은 어디에도 없다. 대안을 갖고 사업을 신청했다 공사가 이를 수용하지 않을 경우 입찰보증금 700억원만 날릴 수 있다는 위기감이 이번 사업을 외면하게 된 결정적인 이유라고 업계는 입을 모은다”(건설경제신문, 2009.9.20). 결국, 민간사업자 공모를 유찰시킴으로써, 건설업계는 부산항만공사에게 북항재개발사업에서 민간사업자에게 매각할 토지의 가격을 더 낮추고, 전체 주거비율을 더 높일 것을 요구한 셈이다.

민간사업자 공모에 실패한 부산항만공사는 <북항재개발사업 민간투자 활성화를 위한 토론회>를 두 차례 개최했다. 첫 번째 토론회는 2009년 11월 25일, 두 번째 토론회는 2010년 3월 17일 개최되었다. 첫 번째 토론회에는 김흥관 동의대 교수, 성익제 (주)삼안 이사, 봉종현 제이원건축사, 강인중 삼일회계법인 상무보 등 4명이 주제발표를 했고, 두 번째 토론회에서는 김흥관 동의대 교수와 성익제 (주)삼안 이사가 주제발표를 했다. 두 차례 모두 10명 이상의 토론자들이 토론을 했다. 김흥관 동의대 도시공학과 교수의 두 번에 걸친 발표는 철저하게 민간사업자인 건설업체의 입장을 대변하는 것이었다. 김흥관 교수가 제안한 핵심 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 주거시설을 확충함으로써 민간사업자에게 사업성을 보장해 주어야 한다. 주거, 업무, 상업, 문화, 여가 등의 기능을 단일 건물에 넣는 복합용도개발이 추세이기 때문에, 북항재개발사업지 가운데 복합도심지구, ITㆍ영상ㆍ전시지구, 상업ㆍ업무지구에 복합용도개발을 시도한다. 이 제안은 복합도심지구에만 주거기능이 들어가는 것이 아니라, 이 세 지구에 모두 아파트를 넣어 주거단지의 확장을 모색하고 이를 통해 전체적으로 주거비율을 높이는 것을 의미한다. 생활거주공간이 부족해서 야간공동화가 될 것이라는 주장도 세 지구를 복합용도로 개발해야 한다는 근거로 활용된다. 둘째, 민간사업자에게 토지이용계획 변경 권한을 주어야 한다. 현재 중앙정부인 건설교통부가 북항재개발 <기본계획>과 <지구단위계획>은 수립하는데, 이 때문에 민간사업자가 창의성을 발휘하기 어렵다. 민간사업자의 창의성을 유발하기 위해서 그리고 민간사업자에게 사업성을 높여 주기 위해서 민간사업자의 토지이용변경 제안을 수용하여 개발계획안을 재수립할 필요가 있다. 셋째, 민간사업자에게 매각할 토지의 분양가를 낮추어서 공급하고, 사업종료기간을 늦추어 주어서 민간사업자의 재량을 더 보장해 주어야 한다. 이 세 가지 제안은 민간사업자와 건설업체의 이익을 적나라하게 반영하는 안이다. 부산시 도시계획위원회의 위원인 김흥관 교수는 도시계획위원회에서도 건설업체와 부동산개발업자의 입장을 반영하는 주장을 많이 해 온 것으로 알려져 있다.

필자는 다른 글에서 부산시 도시계획위원회의 개혁을 강하게 주장한 바 있다. 부산시민이 아니라 개발업자나 건설업체의 편에서 중요한 도시계획 결정을 하는 경우가 많기 때문이다. 부산시 도시계획위원회의 인적구성과 운영방식에 대한 전면적인 개혁이 필요하다. “부산시 도시계획위원회와 건축위원회는 개혁되어야 한다. 도시계획에서 공공성을 담보하는, 공공성을 지켜나가는 최후의 보루가 되어야 할 곳이 이 두 위원회이다. 하지만 현실은 전혀 그렇지 못하다. 그동안 이 두 위원회는 부산시의 중요한 도시개발 사업에 대해서 올바르게 심의하지 못했다. 한 마디로 말하면, 개발업자의 편에서 심의를 해왔다고 해도 과언이 아니다. 돈과 탐욕과 권력과 불의에 타협하는 심의를 멈추어야 한다. 위원들은 이런저런 관계를 떠나 자신의 이익을 넘어서서 대의를 고민해야 한다. 개발업체의 이익보다 부산시민의 공익을 추구한다는 입장을 명확히 해야 하는 것이다. 도시계획위원회와 건축위원회, 이 두 위원회의 조직 구성과 운영에 대한 전면적인 혁신이 필요하다. 위원회의 구성과 운영에 있어 일대 쇄신이 필요하다. 여기에는 인적쇄신이 반드시 포함되어야 한다”(윤일성, 2012b: 231).

성익제 (주)삼안 이사는 2010년 3월 17일 개최된 북항재개발 민간투자 활성화를 위한 두 번 째 토론회에서 <민간사업자 사업제안서 작성을 위한 발전방안>이라는 제목으로 발표를 했다. 성익제 이사는 성공적인 민간사업자 공모를 위해서 세 가지 제안을 한다. 첫째, “민간사업자 재공모 기준(지침)은 정부, 부산항만공사, 민간사업자, 시민의 공감대를 전제로 한다 (기존 사업계획의 취지를 유지한다).” 둘째, “민간제안자는 북항재개발사업의 목표에 부합하고 공공성, 사업성이 조화되는 사업계획 대안을 제시하는 것이 필요하다.” 셋째, “민간의 창의적 아이디어 수립을 위해서는 유연하고 융통성 있는 공모지침이 필요하다.” 이 발표에서 성이사는 연안여객부두 일부 매립과 복합용도개발이라는 개발방향을 제시했고, 재공모 시 토지이용계획 대안작성 구역과 외곽호안 경계 준수 구간을 제안했다. 공모에 응하는 민간사업자가 제시할 토지이용계획 대안작성 구역이 구체적으로 제시되었고, 이 사안은 조금 바뀐 외곽호안 경계 준수 구간과 함께 2011년 4월 발표된 두 번째 민간사업자 공모지침에 그대로 반영된다.

두 번의 토론회에 건설업체를 대표해서 나온 토론자들은 주거비율을 획기적으로 높이는 것을 주장했고, 차진구 부산경실련 사무처장과 박인호 항사모(부산항을 사랑하는 시민모임) 대표는 북항재개발에서 주거기능이 강화되는 방안을 비판했다. 특히 차진구 사무처장은 민간투자 활성화를 위하여 계획의 여러 부분을 변경하는 것에 대하여 비판적인 입장을 견지했다. 대체적으로 여러 토론자들은 계획변경이 필요할지는 모르겠지만, 꼭 필요하다고 판단된다면 부산시민들에게 동의를 얻어야 한다는 것에 의견을 같이 한 것으로 보인다. 김종철 부산시원도심개발팀장은 민간투자를 유치하기 위해서 조건을 완화하는 것은 난개발을 불러올 수 있다는 점을 지적하면서, 민간사업자를 서둘러서 선정할 필요가 없음을 강조했다.

민간투자 활성화를 위해 두 번 개최된 토론회의 결과보고서를 보면, 다음과 같은 사항들을 논의하고 정리한 것으로 보인다. 첫째, ‘시민들이 이해(동의)할 수 있는 범위 내에서’ 사업계획 조정을 해야 한다. 둘째, 주거비율 조정에 대해서는 결론을 내리지 않고 더 심도 깊은 논의를 해야 한다. 셋째, 연안여객부두를 일부 매립해서 공원과 문화시설을 도입한다. 넷째, 민간사업자 공모는 단계별로 분리해서 시행한다(부산항만공사, <북항재개발사업 민간투자 활성화를 위한 토론회 결과 보고>, 2009.11.25; 2010.3.17).

토론회에서 마리나시설에 대한 입장정리가 참 묘하게 되어 있다. 첫 번째 토론회에서는 마리나시설이 일부 계층을 위한 시설이고 선박사고가 우려되므로 사업계획에서 마리나를 제외하는 것을 검토해야 한다고 했지만, 2차 토론회에서는 여기에 대한 입장정리가 빠져 있다. 아마 이것은 두 번째의 토론회가 열릴 무렵 싱가폴의 SULT가 부산항만공사에 북항 마리나시설에 대한 투자의향을 표시했던 것과 관련이 있어 보인다.

부산항만공사는 2010년 5월 북항재개발 상부시설 민간사업자를 재공모하려고 준비했지만, 2010년 7월 이 계획을 무기한 보류했다. 당시 언론에 알려진 바에 의하면, 부산항만공사는 북항재개발 전체 개발대상지를 세 구역으로 나누어서 단계별ㆍ구역별 개발을 추진하기로 했다. 1구역에는 복합도심지구, ITㆍ영상ㆍ전시지구, 연안여객부두지구가 속하고, 2구역에는 복합항만지구가 들어가 있으며, 3구역에는 해양문화지구가 속한 것으로 알려졌다. 세 구역 전체를 개발할 민간사업자를 공모하지 않고, 1구역부터 먼저 공모를 하겠다는 전략인 것이다. 그러나 국내 PF 부실사태가 문제가 되면서 은행의 PF대출비리 사건이 겹치고, 수도권 대형 PF사업이 좌초될 위기에 처한 상태에서 북항재개발 PF사업 공모가 어렵다고 판단한 건설교통부와 부산항만공사는 민간사업자 재공모 일정을 늦추기로 결정했던 것이다.

2011년 4월 부산항만공사는 북항재개발 상부시설 민간사업자 재공모를 발표했다. 공모지침서를 보면, 1차 공모 유찰 후 건설업체들이 계속 요구해온 사항들이 대폭 반영된 것을 알 수 있다. 토지이용계획 변경(계획변경)은 건설업체들의 주된 요구사항 가운데 하나였다. 민간사업자가 대안 토지이용계획을 낼 수 있도록 허용하는 토지이용계획 대안 작성구역이 건축설계사무소인 (주)삼안의 제안대로 공모지침에 들어갔다(<그림 3> 참조). 단계별ㆍ지구별 분할 공모, 민간사업자의 토지이용계획 대안 제안, 매각 토지가격 인하, 사업기간 추후 협상 등 김흥관 교수가 민자유치 방안으로 제안한 사항들 역시 공모지침에 상당 부분 반영된 것으로 보인다.

결국, 2009년 9월 북항재개발사업 유치시설용지 개발사업자 공모가 유찰된 이후, 2011년 4월 재공모를 할 때까지 1년 반 동안 부산항만공사, 건설업체, 건축설계사무소, 그리고 건설업계와 관련을 맺고 있는 도시계획 전문가들을 중심으로 민간사업자를 유치하기 위한 조건들을 완화하는 논의가 이루어졌고, 건설업체를 위한 이런 논의들이 2011년 4월 발표된 민간사업자 공모지침서에 대폭 반영된 것이다. 민간사업자 공모지침서는 아주 중요하다. 민자유치사업의 방향과 내용의 핵심적 사항들이 들어가 있기 때문이다. 부산항만공사는 2011년 4월 민간사업자 공모를 발표할 때 이미 북항재개발 토지이용계획의 근간을 뒤흔들 의도를 가지고 있었던 것으로 보인다. 부산시민의 선택과 사회적 합의를 통해서 만들어진 현재의 마스터플랜의 기본내용을 변경하고자 한 것처럼 보인다. 물론 이런 시도는 건설업체들과, 건설업체와 연관이 있는 도시계획 전문가라는 사람들의 요구가 받아들여진 결과일 것이다. 중심부의 탁 트인 수변공원을 해체하고, 민간사업자에게 수익을 남길 기회를 더 만들어주는 구상을 하지 않았다면, 토지이용계획 대안작성 구역을 그런 식으로 만들어서 공모지침서에 넣지 않았을 것이다. 2011년 4월 발표한 2차 공모의 내용은 부산항만공사, 건설업체, 건축설계사무소, 건설업체와 관련된 도시계획 전문가들의 합작품으로밖에 볼 수 없다. 민간사업자의 수익성을 높여주기 위해서 기존 마스터플랜의 근간을 바꾸려고 시도하는 이 과정에서 부산시민들의 목소리는 빠져 있다. 부산시민들에게 잘 알리지도 않았다. 시민들의 이해와 동의를 구하지도 않았다. 부산시민들이 선택한 기존 마스터플랜을 이런 방식으로 흔드는 것이 과연 옳은 일인가? 개발을 통해서 이해를 같이 하는 사람들이 건설업체의 이익을 위해서, 부산시민들의 의견을 제대로 구하지도 않고, 계획의 중요한 부분을 변경하려고 시도하는 것은 큰 문제가 아닐 수 없다. 부산시민들이 잘 모르는 사이에, 이미 이해를 공유한 사람들이 따로 모여 북항재개발에 참여하는 민간건설업체들의 수익성을 높이기 위한 단계를 하나하나 밟아 나갔던 것이다. 참으로 애통한 일이다. 누가, 어떤 사람들이, 어떤 기관들이 부산시민들의 사회적 합의로 만들어진 현재의 북항재개발 마스터플랜을 변경해서 건설업체들의 이익을 도모하고 있는 지 면밀히 밝혀야 할 것이다. 건설업체들의 미소 뒤에 분노하는  부산시민들의 화난 얼굴이 보이지 않는가?

북항재개발 상부시설 민간사업자를 선정하기 위한 공모지침(2011년 4월)의 중요한 내용들은 다음과 같다. 첫째, 상부시설 전체를 개발하는 민간사업자를 공모하는 방식이 아니라 단계별ㆍ지구별로 나누어서 민간사업자를 공모하는 방식을 채택했다. 이번에는 복합도심지구(98,841m2), ITㆍ영상ㆍ전시지구(60,450m2), 민간제안지구(16,000m2) 등 세 지구의 공급대상토지 175,291m2를 먼저 개발하는 민간사업자를 공모하는 것이다. 지금 한창 매립과 부지조성공사가 진행 중인 이 지역은 2013년 12월 이후에 조성된 토지에 대한 사용이 가능하다. 즉, 2014년부터 상부시설 공사가 진행될 수 있다는 것이다.

<그림 3> 북항재개발 토지이용계획 대안 작성구역 제시(공모지침서, 2011.4)

둘째, 민간사업자에게 토지이용계획 변경의 기회를 준 것이다(<그림 3> 참조). 이는 곧 민간사업자의 수익성을 높이는 방향으로 계획변경을 시도하라는 것을 의미한다. “사업신청자는 제3절의 작성기준에 의거하여 당초 토지이용계획을 개선한 창의적인 토지이용계획 대안을 작성하여 사업계획서에 포함하여 제출하여야 한다”(공모지침서 제10조 ①). “대안작성 구역 중 공급대상토지인 복합도심지구 및 ITㆍ영상ㆍ전시지구는 본 공모가 규정하는 범위 내에서 사업계획 및 도시관리계획에 대한 변경대안을 제시할 수 있다”(공모지침서 제8조 ①-3). “대안작성 구역 중 해양문화지구는 사업목표에 부합하고 수요창출이 가능한 전략핵심시설을 포함하여 제안하여야 하며, 우선협상대상자가 제안한 전략적 핵심시설이 집객효과가 크고 수요를 창출할 수 있는 앵커시설이라 판단될 경우 사업협약 시 상호 협의하여 세부추진계획을 수립할 수 있다”(공모지침서 제8조 ①-5). “경관수로는 해양문화지구(타 부지와 일부 연계 가능)를 아일랜드형태로 계획하는 범위에서 선형 및 면적 등의 조정은 가능하다”(공모지침서 제8조 ②-2). “해양문화지구 내 문화시설부지는 당초 사업계획 상의 위치를 준수하되, 정부발주 외곽호안을 유지하는 범위 내에서 경관수로 변경에 다른 부지의 형태 조정은 가능하다”(공모지침서 제8조 ②-2-1). 위와 같은 5가지 조항을 볼 때, 부산항만공사는 공모를 할 때부터 이미 복합도심지구와 ITㆍ영상ㆍ전시지구의 이전배치, 경관수로의 변경, 해양문화지구의 형태변화, 해양문화지구에 들어가는 앵커시설 등에 대한 구상을 가지고 있었던 것으로 보인다. 이런 구상은 민간사업자에게 사업성을 높여주기 위한 것임에 틀림없다.

셋째, 기존 마스터플랜에 없었던 민간제안지구(16,000m2)를 설정하여 민간사업자로 하여금 민간제안지구에 공동주택을 지을 수 있도록 하였다. 관련 조항은 다음과 같다. “복합도심지구 및 민간제안지구에 대한 공동주택 비율은 공급대상토지 시설면적 합의 40% 이내로 계획을 수립하여야 한다.” 민간사업자로 선정된 GS건설컨소시엄이 제출한 사업계획 변경안을 보면, 공모지침에서 허용한 민간제안지구를 관광유통지구(16,529m2)라는 이름으로 전체 사업부지 정중앙 위치에 배치했다. 아파트가 들어간 고층의 복합용도 건물이 이 지구에 계획되어 있을 거라고 짐작된다. 북항재개발사업지 중심부의 관광유통지구에 전체시설면적 중 아파트 면적이 40%까지 달하는 복합용도의 주상복합단지가 세워질 가능성이 크다. 부산항만공사는 무슨 근거로 민간제안지구 16,000m2(±10% 내에서 조정가능)를 토지이용계획 대안에 넣으라고 했는지 밝혀져야 할 것이다.

넷째, 1차 공모 시와는 달리, 건설업체들의 요구를 받아들여, 토지가격을 낮출 수 있는 방식으로 토지를 매각하고, 사업기간 역시 건설업체에게 유리하게 유연하게 조정할 수 있도록 했다.

“토지매매대금은 토지매매계약 체결시점에 각각의 해당부지에 대한 감정평가를 실시하여 그 감정가격에 개발업자가 제출한 제1항의 토지가격낙찰율을 적용하여 산출된 가격으로 결정한다”(공모지침서 제40조 ②). 한편 부지별 사업기간이 끝날 때까지 토지대금을 분할납부할 수 있도록 되어 있다(공모지침서 제39조 ②).

“사업기간은 사업협약으로 정하되, 본 사업의 목적달성을 위하여 필요한 경우 BPA와 개발사업자는 상호협의하여 사업기간을 조정할 수 있다”(공모지침서 제4조 ④-2).

다섯째, 민간사업자와 부산항만공사가 사업협약을 체결하고 난 다음, 공동으로 특수목적회사인(SPC)인 프로젝트회사(PFV)를 설립하여 사업을 수행한다. 부산항만공사는 19%의 지분을 가진다. 공모지침서를 보면, 프로젝트회사의 자기자본금은 단계별 총사업비의 5% 이상 되어야 한다고 되어 있다. 총사업비에 대한 프로젝트회사의 자기자본금 비율 5%라는 것도 아주 낮은 수주이지만, 단계별 총사업비의 5%라는 것도 어떤 단계를 근거로 하는 것인지 모호하고, 자기자본금 출자시기를 건축착공 신고일까지로 늦춘 것도 문제가 있는 것으로 판단된다. 부산항만공사가 프로젝트회사의 지분을 19% 가지는 것에 대한 논란이 있을 수 있다. 상부구조 건설은 이 프로젝트회사의 책임 하에 시행되는데, 아마 경영권은 지분의 반을 확보한 건설업체로 넘어갈 가능성이 크다. 복합도심지구, ITㆍ영상ㆍ전시지구, 민간제안지구(관광유통지구)의 상부시설 건설을 책임진 프로젝트 회사의 경영권을 건설업체가 확보하면, 앞으로 수익성을 높이기 위해서 세 지구에 대한 계획변경을 끊임없이 요구할 가능성이 크다. 이 지구들에 공공성을 담보하는 기능들은 갈수록 더 약화되고, 수익성을 위한 시설들이 늘어날 것이라고 생각한다. 부산항만공사는 경영권을 확보하지 못한 채 어떻게 프로젝트회사를 통제할 수 있을 것인가? 사업이 종료될 때까지 끊임없이 계속되는 건설업체의 계획변경 요구를 부산항만공사는 어떻게 관리할 수 있을 것인가? 과연 부산항만공사가 부산시민을 위한 공공성을 지켜야 한다는 기치를 가지고 수익성을 추구하는 건설업체들을 통제할 수 있는가? 그런 의지와 능력을 가지고 있는가? 여기에 대해서 깊이 고민해야 할 것이다.

한국에서 부동산개발업자, 건설업체, 금융기관이 공동으로 출자하여 설립한 프로젝트회사(PFV)는 자기자본금 을 얼마 출자하지도 않은 채 부동산개발사업을 추진하는 경우가 많다. 그래서 총사업비에 대한 자기자본금의 비율이 상당히 낮다. 김경민에 의하면, 미국의 경우 총사업비의 20% 이상을 자기자본으로 확보하고 난 다음 사업을 진행하는데 반면, 한국의 경우 자기자본금 비율이 5%도 되지 않는 프로젝트회사가 많다고 한다. 그래서 사업의 기반이 안정적이지 못하다(김경민, 2011). 부산항만공사와 민간사업자가 공동으로 만드는 프로젝트회사에 대한 고민을 더 깊이 해야 할 것이다.

여섯째, 사업계획의 인허가는 국토해양부 장관에게 있고, 사업계획의 변경을 위해서는 사업계획 수립에 준하는 절차를 거쳐야 한다. 관련된 조항은 다음과 같다. “우선협상대상자로 선정된 사업신청자가 제시한 토지이용계획 대안은 관련기관과 협의, 전문가 자문, 공청회 등 사업계획수립에 준하는 절차를 거쳐 그 수용여부 및 범위를 결정한다”(공모지침서 제10조 ②). “개발사업자가 제시한 사업계획서가 북항재개발사업 사업계획 및 실시계획 변경을 수반하는 경우 국토해양부 장관의 인허가를 득한 후 사업을 추진한다”(공모지침서 제42조 ②).

2) 북항재개발 계획변경안: 탐욕과 불의가 결탁하는가?

북항재개발 상부시설 민간사업자 재공모(북항재개발사업지내 유치시설용지 개발사업자 공모)에는 GS건설컨소시엄이 단독으로 참가신청을 했고, 2011년 8월 18일 부산항만공사는 GS건설컨소시엄을 우선협상대상자로 선정했다. GS건설컨소시엄은 GS건설, 현대건설, 대림산업, STX건설 등 국내 대형건설사들로 이루어져 있다(<그림 4> 참조). GS건설컨소시엄이 제출한 사업계획서에는 토지이용계획 대안이 포함되어 있다. 부산의 시민사회에서는 몇 차례에 걸쳐 여러 경로로 GS건설컨소시엄이 제안한 토지이용계획 변경안을 구하려고 부산항만공사에 문의했지만 구하기가 어려웠다. 부산참여자치시민연대는 이와 관련하여 부산항만공사에 정보공개청구를 두 차례 했지만 검토중, 협의중이라는 이유로 GS건설컨소시엄의 토지이용계획 변경안을 받지 못했다.

<그림 4> GS건설컨소시엄 참가 건설사

2012년 2월 22일 부산항만공사는 GS건설컨소시엄에서 제안한 계획변경안을 조정한 협의안을 부산항만공사의 계획변경안으로 발표하였다. 부산항만공사가 <부산항(북항) 재개발사업 사업계획 변경안>을 발표한 다음날 부산참여자치시민연대는 부산항만공사의 계획변경안에 반대하는 성명서를 발표했다. 부산경실련은 2주 후 부산항만공사의 계획변경안이 지닌 문제점들을 조목조목 지적하는 문건을 발표했다.

GS건설컨소시엄의 계획변경안에 대해서 부산항만공사가 지적한 문제점은 3가지이다. 1)복합도심지구의 전면 배치, 2)네트워크형 녹지체계 구성에 따른 공원기능 집중도 저하, 3)학교시설부지의 비적절성 등이다. 부산항만공사는 이런 문제점들을 제기했고, GS건설컨소시엄과 협의를 거쳐서 민간사업자의 안을 조정한 안을 발표한 것이다. 그래서 이 계획변경안은 부산항만공사와 GS건설컨소시엄이 합의한 북항재개발 토지이용계획 변경안이라고 할 수 있을 것이다.

어제 발표된 북항재개발 토지이용계획 변경안은 충격적이다. 부산시민을 위한 공공성은 위축되고, 개발업자를 위한 수익성만 부풀려졌다 ... 북항재개발은 공공사업이다. 북항재개발은 공공성을 핵심가치로 삼아야 한다. 부산항만공사가 부산시민을 위한 공공성을 무시하면서 개발업자를 위한 수익성을 추구한다면, 꼼수와 편법으로 마치 공공성을 더 늘린다는 듯이 부산시민들을 속인다면, 부산시민사회는 이를 용납할 수 없을 것이다 (부산참여자치시민연대 성명서, <북항재개발은 개발업자가 아니라 부산시민을 위한 사업이 되어야 한다>, 2012년 2월 23일).

변경안에 대한 시민의견 수렴 또한 충분하지 못했다. 2009년 유치시설 사업자 공모가 유찰된 이후 2차례 정도의 내부토론회가 개최되었으나, 2011년 8월 새로운 사업자 선정 이후, 공개된 여론수렴 절차는 제대로 이루어지지 못했다. 다양한 방식으로의 공청회나 토론회가 필수적이다. 2007년 당초 마스터플랜이 마련되기까지 많은 논란과 논의가 있었다. “공론조사”까지 동원되어 최종안이 마련될 수 있었다. 당시 계획의 원칙과 기준은 최대한 존중되어야 한다. 변경된 여건을 고려하더라도 시민적 합의가 전제되지 않으면 안 될 것이다. 북항재개발사업은 시민들에게 친수공간을 돌려준다는 근본취지를 훼손시켜서는 안 될 것이다 (부산경제정의실천연합, <북항재개발, 수익성인가 공공성인가?>, 2012년 3월 7일).

부산항만공사는 북항재개발 토지이용계획 변경안을 발표하면서 현재의 마스터플랜이 가지고 있는 문제점 3가지를 지적한다. 첫째, 토지활용도와 공간적 매력 저하로 민간투자 여건 악화. 둘째, 잘못된 공원 배치. 셋째, 낮은 주거비율로 인한 야간공동화. 기존 마스터플랜의 문제점을 이와 같이 바라보는 시각에는 계획을 바꾸고 싶어하는 욕망이 들어가 있는 것처럼 보인다. 욕망이 시선을 만들고 그 시선에 따라 문제가 보이는 것이다. 문제점들을 바라보는 시선에는 시설들이 들어서는 지구와 공원의 공간적 배치를 새롭게 하여 주거기능을 확대시키고자 하는 욕망이 들어있는 것 같다. 결국, 더 좋은 장소에 아파트를 넣어서 아파트 분양수익을 극대화시키고자 하는 것이다. 부산시민을 위한 친수공간을 확보하는 환경적 재개발이라는 본래의 목표는 희미해지고, 민간사업자의 투자여건 강화라는 관점 하에 주거공간의 전진 배치라는 새로운 목표가 만들어진 것처럼 보인다.

부산항만공사가 2012년 2월 22일 발표한 계획변경안의 주요 내용은 다음과 같다(<그림 5> 참조). 첫째, 복합도심지구의 전진 배치 혹은 중심부 배치이다(부산일보 2012년 2월 22일). 현재 마스터플랜에 의하면, 북항재개발 전체 사업부지에서 아파트를 지을 수 있는 유일한 지구가 복합도심지구이다. 복합도심지구에는 공동주택(아파트)의 면적이 지구내 전체시설면적의 40%까지 허용된다. 복합도심지구에 지어지는 아파트의 분양성을 높이기 위해서, 복합도심지구를 북항재개발사업지의 중심부 가까운 곳으로까지 배치하며 지구 바로 앞에 수로를 흐르게 하고 수로 양옆에 좁은 띠 모양의 공원녹지를 계획한 것이다(부산경실련, <북항재개발, 수익성인가 공공성인가?>, 2012년 3월 7일). 아파트를 지어(2,300세대 추정, 미확인, 정확하게 계산해야 함) 분양을 해서 수익을 남기는 것이 복합도심지구의 전진 배치와 좁고 긴 수로개설를 계획한 이유일 것이다. GS건설컨소시엄이 가장 중요하게 여기는 지점이 이 곳일 것이라고 생각한다. GS건설콘소시엄과 부산항만공사는 넓은 공원을 만들면 ‘야간공동화로 인한 우범지대화’가 되기 때문에 아파트단지가 옆으로 들어와야 한다는 황당한 논리까지 제시하면서 복합도심지구의 전진 배치를 정당화시키려고 한다. 본질적으로 이것은 민간사업자의 수익성을 높이기 위한 방안이며, 이미 2006년 12월 노무현 대통령이 너무 상업적이라고 지적해서 폐기된 계획안에서 제시되었던 방안과 유사한 부분이 많다. 참여정부 때 너무 상업적이라는 이유로 폐기되었던 안이 건설업체들의 요구로 인해 조금 변경된 형태로 MB정부 말기에 다시 등장한 것이다. 과연 이 안이 MB정부 임기 내에 통과될 것인가? 주목해서 보아야 할 부분이다.

<그림 5> 부산항만공사의 북항재개발 변경안 (2012년 2월 22일)

둘째, 관광유통지구의 신설이다. 부산항만공사의 변경안에 의하면, 복합도심지구 바로 옆에 그리고 사업지 중심부에 위치한 부지에 관광유통지구 16,592m2를 신설한다. 백화점, 쇼핑몰, 대형할인점 등이 들어설 가능성이 크다. 주목해야 할 것은 이름은 관광유통지구이지만 이 지구는 민간제안지구이기 때문에 이 지구 전체시설면적의 40%까지 공동주택이 들어설 수 있다는 점이다. 계획변경안이 승인된다면, 주상복합아파트를 포함해서 복합용도의 고층 건물들이 관광유통지구에 세워질 것이다. 결국, 관광유통지구와 복합도심지구 등 중심부를 가로지르는 좁은 수로 옆에는 고층아파트와 고층주상복합아파트, 복합용도의 고층건물들이 줄줄이 들어서게 된다고 보아야 한다. 물론 이런 계획은 북항재개발에서 부동산개발이익을 극대화시키고자 하는 GS건설컨소시엄의 욕망에서 비롯된 것일 것이다. 욕망이 지나치면 탐욕이라고 부른다. 북항재개발사업은 개발업자를 위한 사업인가 부산시민을 위한 사업인가? 도대체 어디서부터 잘못되기 시작했는가? 연구과제가 아닐 수 없다.

민간사업자 공모지침서를 보면, “복합도심지구 및 민간제안지구에 대한 공동주택 비율은 공급대상토지 시설면적 합의 40% 이내로 계획을 수립해야 한다”라고 되어 있다(제8조 ③-8).

셋째, 수변공원의 재편이다. 넓은 공원을 분산 배치시키는 계획이다. 말이 좋아 분산 배치이지, 실질적으로는 축소 배치이다. 부산항만공사의 계획변경안에 의하면, 기존 마스터플랜에서의 공원계획이 이용도가 적고, 접근성이 떨어지며, 야간공동화와 우범지대화가 우려되기 때문에, 수변에 집중 배치된 공원을 분산 배치시켜야 한다는 것이다. 그리고 변경안에서 계획한 공원/녹지의 면적(215,259m2)은 기존안(197,797m2)에 비해서 17,462m2 증가했음을 강조한다. 그래서 공공성이 강화된, 부산시민을 위한 변경안이라고 주장한다. 과연 그런가? 필자는 이 부분에서 환영, 허상, 속임수, 꼼수라는 용어를 떠올린다. 과연 공원/녹지가 증가했는가? 공원/녹지가 증가했다면 누가 싫은 소리를 하겠는가? 그러나 한 마디로 말하면 그렇지 않다. 전형적인 꼼수이다. 공원/녹지의 확대라는 주장은 허구이다. 기존안의 아일랜드형 해양문화지구를 보면, 해양문화지구의 외곽으로 환을 그리면서 해안산책로를 조성하는 것이 계획에 포함되어 있다. 해안산책로의 폭은 30m이며, 이미 자연녹지로 용도가 결정되어 있다. 기존 마스터플랜에서 해양문화지구의 해변을 둘러싼 30m 폭의 자연녹지는 공원/녹지가 아니라 해양문화지구의 면적에 합산되어 있다. 공원/녹지 면적에 잡혀있지 않아도 어차피 공원/녹지의 기능을 수행할 이 자연녹지의 대부분을 변경안에서는 공원/녹지의 면적에 포함시켜 놓고 전체적으로 공원/녹지의 면적이 더 늘어난 것처럼 보이게 한다. 이것은 시민을 속이는 전형적인 꼼수이다. 어느 도시계획 전문가가 이런 식의 꼼수를 부렸는지 정말 답답하다.

현재 마스터플랜에서 계획한 4개의 근린공원은 모두 나름대로 규모가 있고, 서로 이어지면서 아일랜드형 해양문화지구를 둘러싸는 반환형태의 탁 트인 넓은 공원이다. 바다에 접해 있는, 탁 트여서 개방적이고 상쾌함을 주는 공원이라고 생각한다. 아파트 입주민들을 위한 공원이라기보다 북항을 찾는 모든 시민들을 위한 공원이다. 복합도심지구와 관광유통지구 앞으로 새로운 수로를 내고 수로 양옆에 좁은 공원/녹지를 조성하는 것은 복합도심지구와 관광유통지구에 지어지는 아파트의 분양성을 높이려는 의도에서 계획된 것이라고 판단된다. 결국, 해변쪽에 집중 배치된 넓은 공원을 새로 낸 수로 양옆으로 분산 배치시키는 것은 부산시민을 위해서 그리고 공공성을 위해서 계획된 것이 아니라 건설업체들이 개발이익을 통해서 사적 이윤을 더 많이 가져가려는 의도에서 계획된 것이다. 변경안에서의 공원계획은 아파트 분양수익을 더 올리기 위한 공원계획이지, 부산시민을 위한 공원계획이 아니다. 변경안의 공원계획은 공공성을 훼손하면서 개발업자의 수익성을 추구하는 계획이다. 이런 공원계획을 가지고 어떻게 부산시민의 공공의 이익을 주장하는가? 이런 이야기를 어떻게 할 수 있는가? 부산시민들을 바보라고 생각하는가? 참으로 답답하다.

넷째, ITㆍ영상ㆍ전시지구의 축소와 주변부 배치이다. 지구의 이름도 ITㆍ영상ㆍ전시지구에서 ITㆍ전시지구로 바뀌었다. 영상을 뺀 것이다. 현재 마스터플랜에서 ITㆍ영상ㆍ전시지구는 사업지의 중심부에 위치한다. 이 지구에는 문화, 관광, 영상 등의 기능이 들어간다. 부산항만공사에서 발표한 <지구단위계획 보고서>(2008년 11월)에 명시된 건축물에 대한 용도계획에 의하면, ITㆍ영상ㆍ전시지구에 공동주택은 들어갈 수 없다. 또한 2개의 블록으로 구성된 ITㆍ영상ㆍ전시지구에는 두 블록 간에 공개공지를 두어 이벤트광장을 조성하게 되어 있다. 건폐율은 60% 이하, 용적율은 600% 이하(인센티브 용적율 최대 700% 이하)이며, 최고높이는 왼쪽부터 140m, 80m로 제한되어 있다. 부산항만공사의 계획변경안에서 이름이 바뀐 ITㆍ전시지구는 지구면적이 축소되었으며, 좌측 외곽부에 배치되어 있다. 아파트를 짓지도 못하고 높이도 규제받는 ITㆍ영상ㆍ전시지구는 개발사업자에게 매력적인 지구가 아닌 모양이다.

하지만 ITㆍ영상ㆍ전시지구는 아파트건설회사에게는 매력적이지 않을지 몰라도 우리가 잘만하면 북항재개발의 성공을 좌우할 잠재력을 가지고 있는 지구이다. 그 잠재력이란 바로 문화와 예술의 힘이다. 부산이 창조도시를 내세우고 있고, 창조도시론의 핵심 가운데 하나가 문화예술분야의 육성을 통한 도시의 질적인 발전이라는 점을 고려한다면, ITㆍ영상ㆍ전시지구의 홀대는 간단히 넘어갈 일이 아니다. ITㆍ영상ㆍ전시지구는 부산북항이 문화예술산업을 통해서 부산경제에 공헌할 수 있는 잠재력을 지닌 지구이다. 아파트 분양을 통해 수익을 내려는 건설업체들의 이익을 위해서 북항의 미래를 담당할 가능성이 큰  ITㆍ영상ㆍ전시지구를 축소하고 외곽으로 배치하는 것은 북항 전체의 활력이라는 측면에서 볼 때 무척 어리석은 일이다. 문화산업, 문화경제의 발전은 짧은 기간 내에 이루어지기 어렵다. 부산지역 문화예술인들의 노력과 부산시의 문화예술정책이 상승효과를 내면서 어우러져야 한다. 문화산업이 꽃필 수 있는 이 지구가 건설업체들의 부동산 수익에 좌지우지되어서는 안 될 것이다. 두 블록으로 구성된 ITㆍ영상ㆍ전시지구에 제대로 된 문화예술을 넣자. 부산의 문화예술역량을 최대한 많이 모으자. 이 두 블록에 들어갈 문화예술의 내용을 잘 채워야 한다. 부산 문화예술의 역사와 전통, 창조성과 개방성이 여기서 꽃을 피우게 하자. 부산북항을 정말 특색있는 장소로 만들자. 부산시민들과 대한민국 국민들이 넓은 수변공원과 함께 문화예술의 역량이 분출하는 이 곳을 주목한다면 북항재개발은 성공할 가능성이 크다.

다섯째, 환승센터의 문제를 이야기하지 않을 수 없다. 2007년 7월 최초의 마스터플랜이 확정되고 난 이후 2008년 10월 무렵까지 비고난에 교통센터와 주차장 등 이라는 문구는 있지만 이 부지의 용도는 분명히 광장으로 계획되어 있었다. 그러다가 2008년 11월부터 광장이라는 용도는 사라져버렸고 대신 환승센터라는 시설물이 들어서는 것으로 바뀌었다. 버스와 택시 등 대중교통 시설이라는 점에서 공공성은 있지만 탁 트인 넓은 광장을 빼앗겼다는 아쉬움은 있다. 하지만 여전히 아직도 환승센터 부지의 죄측 1/3에 해당하는 부지의 용도는 자연녹지로 결정되어 있다. 부산항만공사의 계획변경안에서는 환승센터를 반으로 줄이고 줄어든 부지에 디지털미디어지구를 신설하여 방송사를 유치한다는 사안이 들어 있다. 일부 방송사들이 입주를 희망한다는 것이다. 원래 마스터플랜에서는 방송사는 ITㆍ영상ㆍ전시지구에 들어가야 한다. ITㆍ영상ㆍ전시지구에서 영상을 빼고 ITㆍ전시지구로 이름을 바꾼 이유가 여기에 있어 보인다. 디지털미디어지구를 신설하여 방송사를 여기에 유치한다는 것이다. 앞에서도 언급했지만 디지털미디어지구가 위치한 지역의 용도는 자연녹지이다. 지구단위계획에 의하면 이 자연녹지지역에 들어서는 건축물의 경우는 건폐율 20%, 용적율 80%, 높이는 4층 이하의 적용을 받는다. 환승센터를 축소하고 축소한 그 지역에 방송사를 세운다면, 분명 지구단위계획을 새로 수립해야 한다. 고층빌딩의 방송국이 들어설 가능성이 크다. 부산항만공사와 GS건설컨소시엄이 방송사에 좋은 조건을 제시하는 반면, 방송사가 북항재개발에 대해서 비판적인 보도를 하지 않는다면 그 피해는 누구에게 돌아가는가? 방송사도 북항으로 이전해서 얻을 수 있는 수익을 먼저 생각하기보다 왜 부산항만공사와 GS건설컨소시엄이 방송사에 그렇게 좋은 조건을 제시하려고 하는지 꼼꼼히 생각해봐야 할 것이다.

여섯째, 신설된 공공포괄용지에 초등학교를 설립해서 복합도심지구에 지어지는 아파트의 분양성을 높이려한다는 지적(부산일보 2012년 2월 22일; 부산경실련 발표문, 2012년 3월 7일)에도 주목해야 하며, 마리나시설의 문제에 대해서도 깊은 고민을 해야 할 것 같다. 계획변경안에서 마리나시설은 기존안에 비해서 대폭 확대되었다. 기존부지에서부터 해양문화지구의 좌측해안까지 확장된 것이다. 움푹 파인 만 양쪽에 시설이 들어선 마리나는 아무래도 일반 시민보다 경제적 수준이 높은 일부의 계층만 사용하기 십상이다. 아무리 싱가폴의 SULT가 투자의향을 표명한다고 할지라도, 일반시민들이 편하게 이용해야 할 친수공간이 마리나시설을 위한 공간으로 바뀐다는 것은 다시 한번 생각해 보아야 한다.

4. 북항재개발을 위한 제안

1) 공공성과 시민참여

‘공공성과 시민참여’에 대한 이 절에서의 논의는 필자가 부산시의 대규모 난개발에 대해서 비판한 다른 글에서 제시했던 주장을 요약ㆍ정리한 것이다. 윤일성(2012b) 참조할 것.

지난 20년 동안 부산에서 시행된 대규모 도시개발에서, 심지어 공공성을 표방하는 공공개발이라고 할지라도, 공공성을 핵심가치로 한 경우는 거의 없었다. 대부분 민자유치 도시개발을 추진하였고, 민간자본을 유치하기 위해서 지나칠 정도로 많은 인센티브를 제공하기도 했다. 부산에서 추진되는 민자유치 도시개발은 탐욕과 불의가 결탁한 채 민간사업자에게 지나칠 정도로 많은 인센티브를 제공하여 사회적인 논란에 휩싸인 경우가 많다. 그런 혜택을 주지 않으면 민간투자가 들어오지 않는다, 혹은 민간투자를 불러오기 위해서는 어쩔 수 없이 많은 혜택을 줄 수밖에 없다는 해명과 변명을 부산시나 다른 공공기관은 되풀이해 왔다. 이런 해명과 변명은 공공기관의 무능력을 그대로 드러내 보여주는 것이다. 공공성이라는 가치을 가지고 민간자본을 통제하기는 커녕, 민간자본이 원하는 것을 다 들어주는 식으로 도시개발이 진행된 것이다.

대규모 도시개발을 시행하는 민간자본은 사업의 공공성에 관심이 없다. 부동산개발이익을 어떻게 최대한으로 창출하느냐가 사업 참여의 관건이지, 공공성과 공익이라는 가치는 부동산개발이익을 가로막는 장애물로 여겨지는 듯하다. 부동산개발을 추구하는 민간자본에게 공공성이라는 것은 없애거나 줄여야 할 거추장스러운 것에 불과한 것 같다. 중요한 것은 어떻게 하면 더 많은 수익을 가져갈까 하는 것이지, 공공의 이익을 위해서 얼마나 내어놓아야 할까 하는 것은 민간사업자에게 관심 밖의 사항이 되어 버렸다.

도시개발에서 공공성을 회복해야 한다. 도시개발사업이 공공의 이익에 얼마나 부합하는지 항상 고민해야 한다. 도시개발은 공공의 이익을 위해서 수행하는 사업이다. 민자유치 방식은 목적을 이루기 위한 하나의 수단일 뿐이다. 우리는 왜 도시개발을 하는가? 부동산개발업자나 건설업체의 부동산개발이익을 확보해주려고 도시개발을 하는 것은 아니지 않는가?

그동안 진행된 민자유치 도시개발은 많은 문제점을 노출했다. 민간사업자로 선정된 개발업자와 건설업체는 끊임없이 계획변경을 요구한다. 수익을 더 올리기 위해서이다. 이번에 북항재개발 변경안이 나온 것도 같은 맥락에서이다. 근본 이유는 돈을 더 많이 벌려는 것이다. 그럴듯해 보이는 그림과 이미지들을 만들어서, 때로는 공공성을 더 강화시킨다는 인상을 주려고 하면서, 계획안의 변경을 시도한다. 한번으로 그치는 것이 아닐 것이다. 사업이 끝날 때까지 바꾸고, 바꾸고, 또 바꾼다. 수익을 더 남기기 위해서이다. 사업을 시작할 때 사회적 합의로 정해놓은 계획안은 사업이 끝날 무렵 누더기가 되기 십상이다. 이 과정에서 중앙정부나 부산시 등 공공부문은 무엇을 하고 있는가를 보면 가관이다. 민간사업자를 통제하지 못한다. 아니 견제조차 제대로 못하는 것처럼 보인다. 오히려 앞장서서 개발업자의 이익을 담은 계획변경안을 추진하기도 한다. 공공부문의 이와 같은 행태는 관련된 고위공무원들의 무능력 때문이기도 하지만, 공무원들과 개발업자의 어떤 관계 때문이기도 하다. 그 결과 계획변경안이 승인되고, 그에 따라 개발업자는 더 많은 수익을 가져간다. 피해는 누가 보는가? 승인해준 고위공무원이 피해를 보는가? 승인과정에 참가한 소위 도시계획 전문가라는 사람들이 피해를 보는가? 개발업자가 공공성을 훼손하면서 수익을 더 챙기는 과정에서 피해는 고스란히 부산시민에게 돌아온다.

민자유치 도시개발사업을 전면적으로 재검토해야 한다. 중앙정부와 부산시 등 공공부문과 건설업체들이 맺고 있는 공생관계의 기반이 되는 민자유치 도시개발사업을 비판적으로 성찰해야 한다. 이제 부산에서는 민자유치 도시개발이 아닌 대안적 도시개발을 적극적으로 모색해야 한다. 대안적 도시개발의 핵심은 공공부문 본연의 역할을 회복하는 것이다. 적어도 3가지가 대안적 도시개발의 중요한 내용으로 들어가야 할 것이다. 첫째, 공공성을 도시개발의 최우선적인 가치로 설정해야 한다. 도시개발의 목표를 공공성에 맞추어야 한다. 도시개발의 내용과 과정 모두 공공성에 입각하여 전체적인 틀을 짜야 할 것이다. 둘째, 지역주민과 시민사회의 요구를 민주적으로 반영하는 제도를 확립해야 한다. 도시개발에서 주민과 시민의 이해를 반영해야 하는 것은 중앙정부나 지방정부의 의무이다. 도시개발의 과정에 지역주민, 주민단체, 시민단체의 참여의 폭을 대폭 넓혀야 할 것이다. 셋째, 순간순간 필요에 따라 도시개발 계획을 자주 변경하는 것이 아니라, 처음부터 충분한 토의과정을 거쳐서 종합적이고 전략적인 계획을 마련해야 한다. 밀실행정을 통해서는 이런 계획이 만들어질 수 없다. 도시계획 과정을 최대한 투명하게 공개해서 많은 의견들의 토의될 수 있도록 해야 할 것이다.

도시개발에서 공공성을 회복하기 위해서는 시민사회의 역할 강화가 아주 중요하다. 지방정부와 사적자본에 맡겨 놓았던 도시개발을 이제는 시민사회가 되찾아 와야 한다는 것이다. 결국, 도시개발에 있어서 시민참여와 주민참여를 어떻게 강화시킬 것인가가 대안적인 도시개발을 위한 중요한 관건이다. 시민사회와 지역주민의 요구를 민주적으로 반영하는 제도를 만들어야 한다. 현재 마련되어 있는 제도는 형식적이고, 따라서 실질적인 시민참여와 주민참여가 거의 이루어지지 못하고 있는 상황이다. 도시개발에 시민과 주민의 이해를 대변하고 반영시키는 것은 중앙정부와 부산시 등 공공부문의 의무일 것이다. 지역주민, 주민단체, 시민단체의 참여의 폭을 넓혀서 시민적 도시계획의 토대를 마련해야 한다. 이미 우리사회는 “시장과 국가의 결탁에 대한 시민사회의 반격”이라는 표현이 나올 정도로 시민사회가 성숙해졌다. 사회의 질적 변화에 맞는 새로운 도시개발의 대안이 나와야 할 때이다. 시민적 도시계획, 시민적 도시개발은 과연 불가능한 것일까? 현실에서 실현될 때가 다가오고 있는 것처럼 보인다.

2) 북항재개발을 위한 몇 가지 제안

2012년 2월 22일 부산항만공사가 발표한 북항재개발 토지이용계획 변경안은 민간사업자인 GS건설컨소시엄의 이해가 상당부분 반영된 안이다. 건설업체와 건축설계사무소, 그리고 건설업계와 관련이 깊은 몇몇 도시계획 전문가라는 사람들이 협의하여 만든 안이다. 계획변경안은 부산시민을 위한 공공성을 축소하면서 민간사업자인 GS건설컨소시엄의 수익을 높여주려는 의도를 담고 있다. 부산시민사회의 관점에서 볼 때 이 안은 폐기되어야 한다. 아파트 분양수익을 위하여 아파트를 중심부 가까이에 짓고, 이미 과거에 폐기된 안에 들어가 있었던 수로를 아파트 단지 옆에 개설하여 아파트의 분양가치를 높이며, 관광유통지구를 중심부에 위치시켜 역시 아파트가 들어간 복합용도로 개발해서 개발이익을 최대한 많이 가져가려는 안이다. 아마 ITㆍ영상ㆍ전시지구에서보다 건축규제가 상당히 완화될 디지털미디어지구를 신설하여 방송사에 혜택을 주려고 하는 것은 무엇을 의미하는가? 방송사는 크고 높은 방송사건물을 세워 경제적 이익을 취할 수 있겠지만, 만일 그로 인하여 방송이 북항재개발사업이 진행되는 기간 동안 이 사업에 대해 비판을 하지 않는다면 그 피해를 누가 보겠는가?

북항재개발은 이대로 진행되어서는 안 된다. 부산항만공사, GS건설컨소시엄, 건축설사무소, 건설업계의 이익을 대변하는 몇몇 도시계획 전문가들에게 부산의 100년 미래를 이끌어 갈 북항재개발사업을 더 이상 맡길 수 없다. 이 논의구조는 건설업계의 이익을 굳건하게 반영하는 구조이다. 친건설업계의 논의구조를 개혁해야 한다. 건설업계의 수익성이 아니라 부산시민을 위한 공공성을 담아낼 수 있는 논의구조를 새로 만들어야 한다. 이 점이 필자가 북항재개발을 위해서 다음과 같은 몇 가지 제안을 하는 이유이다.

첫째, 공공성을 확보해야 한다. 사회적 합의과정을 통해서 부산시민들이 결정한 현재의 마스터플랜은 기본적으로 공공성을 담보한 안이다. 북항재개발사업지 중심부분의 밀도를 낮게 하고, 주거기능과 상업ㆍ업무기능을 좌ㆍ우측 외곽에 넣으며, 해안부에 탁 트이고 넓은 수변공원을 조성하도록 한 것은 개발업자의 수익성을 위해서라 아니라 부산시민들의 이익을 위한 것이라고 할 수 있다. 사회적 합의를 지키는 것은 상식에 해당하는 것이고, 상업성이 아니라 공공성을 지키는 것은 원칙에 해당하는 것이다. 상식과 원칙을 지켜야 한다. 부산항만공사가, 부산시민사회와 충분한 토론 없이 그리고 부산시민들의 동의 없이, 수익을 늘리려는 건설업체들의 요구를 받아 현재 미스터플랜의 기본 골격을 바꾸려는 것은 반칙이다. 계획변경안을 한 마디로 말하면 민간사업자에게 특혜를 주는 것이다. 부산항만공사가 건설업체, 건축설계사무소, 건설업계와 관계 깊은 몇몇 도시계획 전문가가 공모한 계획변경안을 수용한다면 부산시민사회와 큰 갈등을 겪을 수밖에 없어 보인다. 반칙과 특혜는 원칙과 상식 앞에서 무너질 수밖에 없다. 부산시민들이 깨어 있다는 것을 항상 명심해야 할 것이다.

둘째, 북항재개발에서 공공성을 담보해 낼 수 있는 조직체계를 확보해야 한다. 공공개발이라는 이름에 걸맞게 시행주체와 사업방식에 대한 고민을 진지하게 할 필요가 있다. 민자유치 도시개발 방식은 북항재개발에 공공성을 담아내기 위한 적합한 방식이 되지 못한다. 특수목적회사(SPC)인 프로젝트회사를 설립하여 부산항만공사가 19%의 지분을 갖고 GS건설이 지분의 과반을 확보하여 경영권을 가져갈 가능성이 큰 현재의 방식으로는 공공성을 담보해내는 공공개발이 되기 어렵다. 사업을 추진하는데 있어 책임과 권한을 지닌 프로젝트회사의 경영권을 민간건설업체가 쥐고 있는 상황에서 부산항만공사를 포함한 공공부문은 사업기간 내내 민간건설업체에게 끌려갈 수밖에 없다. 여태까지 우리나라에서 민자유치 방식을 도입한 공공개발사업 가운데 거의 대부분은 이런 식으로 진행되었다. 공공개발이 민간건설업체가 수익을 올리는데 있어 좋은 장이 된 것이다. 북항재개발을 본연의 공공개발 사업방식을 통하여 추진할 가능성에 대해서 자세히 검토해 볼 필요가 있다. 만일 공공개발 방식이 도저히 어렵고 민자유치가 유일한 대안이라고 판단될 때에도, 민간건설업체의 끊임없는 수익성 추구를 통제할 수 있는 조직체계가 필요하다. 공공부문이 경영권을 가지는 것도 한 가지 방식이 될 수 있다.

셋째, 부산시민사회의 역량을 최대한 모아야 한다. 부산시민사회를 이루고 있는 여러 분야들은 뛰어난 역량과 저력을 가지고 있다. 생태/환경, 문화/예술, 역사, 건축, 인문학 등의 분야에서 쌓아온 부산시민사회의 축적된 역량을 최대한 모아서 북항재개발에 투입할 필요가 있다. 인간존재와 자연, 생태에 대한 철학적 고민, 시대와 사회에 대한 사회과학적 탐구, 지난날을 통해서 앞날을 내다보는 역사적 안목, 우리의 삶을 질적으로 풍요롭게 하는 문화예술의 시선, 이 모든 것이 북항을 부산시민에게 돌려주는 북항재개발 과정 속에 충분히 반영된다면, 재개발된 북항은 굉장히 특별한 장소가 될 것이다. 도시는 도시계획 전문가들의 디자인으로만 이루어지지 않는다. 도시는 그려지는 것이 아니라 생성되는 것이라는 건축가 정기용의 말을 떠올리자. “도시는 디자인하는 것이 아니라 생성되는 것이예요. 사람과 자연과 역사가 어우러져서 생성되는 것입니다. 절대로 단숨에 디자인하는 것이 아니라”(정기용, 2011: 42). 돈을 더 많이 벌 목적으로 공간을 디자인하는 것이 아니라, 사람, 자연, 역사를 고민하면서 도시를 만들어 나가자는 것이다. 아파트와 상업시설을 지어서 돈을 벌려는 그런 상업적인 북항재개발이 아니라, 사람/자연/역사에 대한 융숭한 인문학적 성찰이 들어가 있는 그래서 건설업자들의 돈벌이와 무관한, 부산시민들이 사랑하고 자랑스럽게 생각하는 북항재개발이 되도록 하자는 것이다. 부산시민사회는 그렇게 할 수 있는 충분한 역량을 가지고 있다. 단지 여태까지 도시개발을 건설업체와 건축설계사무소, 그리고 몇몇 도시계획 전문가에게만 맡겨놓았기 때문에 부산시민사회의 뛰어난 역량을 도시공간을 조성하는데 제대로 발휘하지 못했을 뿐이다. 도시개발을 주도한 영역에 있는 사람들은 부산시민사회의 개입을 부담스러워할 지 모르지만, 부산시민의 입장에서 생각하면 부산시민사회의 깊이 있는 목소리는 부산시민에게 훨씬 더 도움이 되는 도시공간을 조성하는 첩경이 될 것이다.

넷째, 현재의 수변공원 계획을 유지해야 한다. 친수공간을 부산시민에게 돌려주어야 한다. 부산항만공사와 GS건설컨소시엄은 현재 마스터플랜에서 계획되어 있는 탁 트이고 넓은 수변공원을 칼질해서 분산 배치하려고 한다. 복합도심지구와 관광유통지구를 흐르는 수로 옆으로 수변공원을 배치하려는 계획변경안은 기본적으로 아파트와 상업사설의 분양성을 높이려는 목적에서 나온 것이다. 기존의 수변공원 계획이 부산시민 전체의 이익을 생각하는 마음에서 나온 계획이라면, 부산항만공사와 GS건설컨소시엄이 제시한 수변공원 계획은 아파트 입주민을 먼저 생각하는 마음에서 나온 계획이다. 아파트 입주민을 먼저 생각한다는 것은 아파트의 분양수익을 최고의 판단기준으로 삼고 있다는 것과 다를 바 없다. 민간개발업자인 GS건설컨소시엄에게 당부한다. 제발 마음을 비우자. 북항재개발사업지의 중심부를 비우자. 당신들이 가져갈 개발이익이 아니라 부산시민을 먼저 생각하자. 북항재개발은 처음부터 부산시민을 위한 사업이라는 기치 하에 시작된 것임을 잊어서는 안 된다. 부산시민 모두가 사랑할 수 있는 공원, 나의 공원, 내 마음 속에 있어 언제나 자랑스러운 부산시민의 수변공원을 만들어야 할 것이다. 부산시민들에게 돌려주어야 할 수변공원을, 개발업자들에게 돈벌이가 되지 않는다고 해서, 복합도심지구에 들어서는 아파트 입주민을 위한 공원, 1%에 해당하는 사람들이 보고 걷고 즐기는 수변공원을 만들려고 하는 것은 우리를 너무 서글프게 한다. 어떻게 이런 안이 나올 수 있는가? 도대체 부산항만공사와 GS건설컨소시엄은 부산시민들을 어떻게 보고 있단 말인가?

다섯째, 북항재개발에 문화와 예술을 넣어야 한다. 문화와 예술이 중심기능으로 들어갈 수 있는 지구는 ITㆍ영상ㆍ전시지구와 해양문화지구이다. 기존 마스터플랜에서 수변공원과 함께 북항재개발사업지의 중심부에 위치하는 지구들이다. 수변공원과 마찬가지로 문화와 예술을 위한 공간은 건설업체들에게는 별로 매력이 없을지 몰라도 북항재개발사업의 성공 여부에 핵심적인 역할을 할 수 있는 지구들이다. 창조산업(IT, BT, 문화산업)의 육성을 통한 도시의 지속적인 발전을 추구하는 것이 창조도시론의 핵심이라는 것을 염두에 두면, 부산을 창조도시로 발전시켜 나갈 수 있는 공간이 북항재개발사업지이고, 그 중에서도 가운데에 위치한 ITㆍ영상ㆍ전시지구와 해양문화지구이다. 건설업체가 기존 계획으로는 이 두 지구를 통해서 단기간 내에 직접적인 수익을 가져가지 못한다고 해서, 기존 계획을 건설업체의 입맛대로 함부로 칼질할 일이 아니다. 이 두 지구에 어떤 문화와 예술을 담을지 부산의 문화/예술계는 지혜를 모아야 한다. 당장 수익을 남기지는 못하더라도, 장기적인 전망을 가지고 부산의 미래를 꿈꿀 수 있는 문화예술지구로 만들어야 할 것이다.

여섯째, <북항재개발 원탁회의> 혹은 <북항재개발 라운드테이블(Round-table)>을 만들어야 한다. 지금까지의 북항재개발 논의구조를 개혁해야 한다. 현재 북항재개발의 논의구조에 참여하는 주체들은 아주 제한적이다. 북항재개발이 부산의 미래를 좌우할 수 있는 아주 중요한 사업임에도 불구하고, 이 사업에 본격적으로 참여하는 주체들은 개발업자, 건설업체, 부산항만공사, 국토해양부, 건축설계사무소, 건설업계와 관련이 있는 도시계획 전문가 등으로 제한되어 있다. 이런 논의구조로는 좋은 계획을 만들어 나가기 어렵다. 북항재개발사업의 3가지 목표 가운데 하나가 “시민참여형 항만재개발”이다. 이 목표를 달성하기 위해서는 “시민참여형 항만재개발”을 가능하게 하는 논의구조를 먼저 만드는 것이 시급한 과제이다. 부산시민사회가 북항재개발사업에 깊숙이 뛰어들어야 한다. 부산시민사회의 각 분야에서 오래 전부터 축적해온 역량을 다 모아서 북항재개발사업을 수행해야 하며, 그렇게 하기 위해서는 부산시민사회가 참여할 수 있는 논의구조를 만들어야 한다. 북항재개발 원탁회의 혹은 라운드테이블을 구성해야 한다. “친건설업계형 항만재개발”을 위한 현재의 논의구조를 전면적으로 개혁해서, “시민참여형 항만재개발”을 추진하기 위한 새로운 논의구조를 만들어야 한다. 그것은 당연한 일이다. 목표를 그렇게 세워 놓았다. 방안들은 목표를 이루기 위해서 존재한다. 지금까지는 목표와 방안이 겉돌았다. “시민참여형 항만재개발”이라는 목표를 심각하게 고려하지 않았기 때문에, 친건설업계형 논의구조를 만들었고 그래서 그곳으로부터 “친건설업계형 항만재개발”을 하기 위한 계획변경안이 나왔던 것이다. 다시 “시민참여형 항만재개발”이라는 목표로 되돌아가야 한다.

협력적 계획이란 도시계획에 관련되어 있는 모든 주체들이 같이 모여, 동등한 권한을 가지면서, 토의하고, 토론해서, 계획의 내용에 대해서 합의하는 것을 의미한다. 몇몇 주체들에게 독과점되었던 계획의 권한을 분산시키는 계획방식인 것이다. “협력적 계획이론은 공간계획과 관련된 직간접적인 이해관계자들을 포괄적으로 구성하고 사회적 학습을 통한 참여와 협력을 통해 계획의 과정과 내용을 만들어가는 계획방식이다 ... 협력적 계획은 정책형성과 계획 추진과정에서 발생하는 공공갈등을 조정해가는 기제로서의 의미를 내포하고 있다” (이흥권, 2009: 28-29). 부산항만공사, 건설업계, 국토해양부, 건설업계 혹은 관과 가까운 몇몇 도시계획 전문가 뿐만 아니라 부산시민사회가 북항재개발 계획과정에 일정한 권한을 가지고 들어가야 한다. 적어도 부산시민사회의 생태/환경분야, 문화/예술분야, 역사분야, 건축분야, 도시인문학분야 등에서의 논의가 북항재개발 계획과정에 반영되어야 한다. 형식적인 참여가 아니라 실질적인 참여를 해야 한다. <북항재개발 원탁회의>, 혹은 <북항재개발 라운드테이블>을 구성할 필요가 있다. 그것은 “시민참여형 항만재개발”이라는 목표를 추구하기 위한 가장 기초적인 제도적 장치이다.

일곱째, 부산항만공사는 지금처럼 북항재개발사업을 서둘러서 진행하지 말아야 한다. 지금 호안공사와 부지조성공사가 진행 중이다. 지구에 따라 2014년 혹은 2016년부터, 조성된 부지에 상부건축물을 짓는 공사에 착수할 수 있다. 2009년 9월 상부시설 민간사업자 공모가 유찰되었다고 해서, 민간사업자에게 많은 혜택을 주는 내용으로 공모지침을 바꾸고, 2011년 8월 단독으로 공모한 GS건설컨소시엄을 우선협상대상자로 선정하여 민간사업자가 원하는 내용을 기반으로 기존의 계획을 바꾸려는 것은 부산항만공사가 북항재개발사업을 너무나 서둘러서 하고 있는 것으로 보인다. 어찌 보면 민간사업자 공모가 한번 유찰된 것을 빌미로, 건설업계가 얻고자 하는 것을 대부분 얻어간 모습이다. 무슨 이유로 부산항만공사는 이렇게 서둘러서 민간사업자를 선정하려고 하는가? 그것도 민간사업자의 요구를 대부분 들어주면서 말이다. 부산항만공사는 민간사업자의 요구 중에서 지나친 것은 거절했다고 하지만, 계획변경안을 잘 들여다보면 반드시 그런 것 같지는 않다. 잔뜩 요구해 놓고 얻을 수 있는 것을 최대한 가져가는 것. 이번 계획변경안이 나오기까지의 과정에서 민간사업자가 취한 전략을 필자는 그렇게 해석한다. 부산항만공사가 민간사업자를 제대로 통제할 의지와 능력이 있는가? 지금까지의 과정을 검토해 볼 때, 한 마디로 말하면 부정적이다. 북항재개발사업을 서둘러 해서는 안 된다. 부산항만공사와 민간사업자가 부산항만공사 사장의 남은 임기를 고려하거나, 혹은 MB정부의 남은 임기를 고려해서, 나가기 전에 바뀌기 전에, 민간사업자를 선정하거나 민간사업자로 선정되고 싶은 욕망을 가지고 있다면 그것은 잘못된 것이다. 부산항만공사는 이 점에 대해서 어떤 입장을 가지고 있는지 앞으로 논의되어야 할 부분이다.

5. 나가는 말

부산항만공사와 우선협상대상자인 GS건설컨소시엄이 협의하여 발표한 북항재개발 계획변경안은 충격적이다. 상업형 재개발을 거부하고 친수형 재개발을 선택한 부산시민의 사회적 합의가 반영되어 있는 현재의 마스터플랜을 민간사업자의 수익성을 위해서 상당부분 변경하려고 하기 때문이다. 전체 사업지 좌측 외곽에 위치한 복합도심지구에만 들어가게 되어 있었던 주거기능을, 복합도심지구의 위치를 변경하고 관광유통지구를 신설함으로써, 사업지 중심부까지 확장시키려고 한다. 여기엔 복합용도개발이라는 도시계획계 일부의 주장이 활용된다. 물론 이것은 개발업자의 이익과 직결되어 있다.

이번에 발표된 북항재개발 계획변경안은 퇴행적이다. 현재의 마스터플랜에서 몇 걸음 뒤로 후퇴한 계획이다. 북항재개발사업을 아파트라는 주거를 중심으로 계획한다면 이 사업은 성공할 수 없다. 물론 아파트를 지어 팔고 나가버리는 건설업체는 이익을 남길 수 있겠지만, 그것은 부산시민들이 바라는 북항재개발의 모습이 아니다. 아파트의 분양성을 높이기 위해서 북항재개발 계획변경을 요구하는 GS건설컨소시엄과 민간사업자의 요구를 상당부분 수용한 부산항만공사는 비판받아야 한다. 사회적 합의를 지키는 것은 원칙과 상식에 관한 일이다. 민간사업자에게 특혜를 주면서 이미 존재하는 사회적 합의를 깨뜨리는 것은 반칙에 해당한다. 이 점에서 볼 때, 북항재개발 계획변경안의 제안과 승인과정은 원칙과 상식, 그리고 반칙과 특혜가 힘겨루기를 하는 과정이 될 것으로 보인다. 부산항만공사, GS건설컨소시엄, 그리고 부산시민사회 모두 정의(正義)를 추구해야 한다. 도시공간을 만들어 나가는 과정에서 정의를 추구한다는 것은 무엇을 의미하는가? 그것은 사적 이익이 아니라 공적 이익을 최고의 가치로 삼아야 하는 것을 의미한다. 보다 더 투명하고, 민주적인 과정을 밟아 나가는 것도 도시개발에서 정의를 추구하는 일일 것이다. 정기용은 다음과 같이 말한다.

공간의 정의란 공간문화의 정의(正義)를 말한다. 그것은 광장이나 공원 같은 공적인 공간이 단순히 많아야 한다는 차원을 넘어서 공간을 생산하는 목적과 방법과 과정이 더 투명하고, 특정한 계층의 이익보다는 더 많은 사람들을 보살피는 쪽으로 옮아가는 것을 말한다. 또한 사적인 이익들이 충돌할 때나 사적인 이익과 공적인 이익이 충돌할 때 ‘나’보다 ‘우리’를 먼저 생각하여 해답을 구하는 것이 윤리적으로 우선되어야 함을 의미한다(정기용, 2008: 221-222).

위에 인용한 정기용의 말뜻에 따른다면, 부산항만공사와 GS건설컨소시엄은 개발업자의 이익보다 부산시민의 이익을 우선시하고, 아파트의 분양성보다 부산시민의 행복을 더 중요하게 생각해야 하며, 북항재개발 계획과정을 더 투명하게 만들어 나가야 할 것이다. 1%를 위한 도시계획이 아니라 99%를 위한 도시계획을 고민해야 한다. 아파트가 아니라 크고 넓은 수변공원과 문화예술공간의 확보가 북항재개발의 키워드가 되어야 할 것이다. 부산시민의 이익을 무시한 채 개발업자의 이익을 위해서 아파트 주거기능의 전진 배치를 담은 계획변경안은 비윤리적인 안이다.

부산항만공사는 건설업계의 이익을 보장해주는 기관이 되어서는 안 된다. 오히려 정 반대로 북항재개발사업에서 끊임없이 수익을 늘려나가려는 민간건설업계의 요구를 통제하고 견제해야 한다. 그것이 공공기관 본연의 임무이다. 부산항만공사는 부산시민사회를 협력의 파트너로 삼아야 한다. 그것은 민간사업자의 탐욕을 견제할 수 있는 하나의 방법이 될 것이다. 부산항만공사에게 넓은 안목과 시야가 요구된다. 부산시민사회의 역량을 최대한 모아서 <북항재개발 원탁회의> 혹은 <북항재개발 라운드테이블>을 만들어야 한다. 북항재개발 계획과정의 민주화와 투명성 제고를 위해서는 원탁회의 혹은 라운드테이블은 반드시 필요하며, 부산시민사회의 실질적인 참여는 라운드테이블의 핵심이다. 부산항만공사는 부산시민사회의 협력을 얻기 위해서라도 부산시민사회의 실질적인 참여가 보장된 새로운 계획추진체계를 구성해야 한다. 그곳에서 여러 주체들이 같이 모여 대화하고, 토의하고, 토론하고, 협의하고, 합의해야 한다. 서두르지 말고 숙의해야 한다. 그것은 북항재개발사업을 성공적으로 이끌기 위한 디딤돌이 될 것이다. 마지막 한 마디로 이 글을 마친다. “비우자, 마음을 비우고, 탐욕을 버리고, 공간을 비우자.”

참고문헌

국토해양부, 2008, <북항재개발사업계획 및 사업구역 지정고시>, 국토해양부 고시	2008-164호, 2008년 5월.

국토해양부, 2008, <부산항(북항) 항만재개발사업계획(변경)수립>, 2008.10.

국토해양부, 2008, <부산항(북항)재개발사업 도시관리계획 결정(변경)>, 2008.10.

국토해양부, 2010, <부산항(북항) 재개발사업 1단계 실시계획(변경)승인서>, 2010.10.

김경민, 2011, 『도시개발 길을 잃다』, 시공사.

김흥관, 2009, “도심 복합용도 활성화 방안,” <북항재개발사업 민간투자 활성화를 위한	1차 토론회>, 2009.11.25.

김흥관, 2010, “북항재개발사업 민자유치활성화 촉진 전략,” <북항재개발사업 민간투자	활성화를 위한 2차 토론회>, 2010.3.17.

노무현, 2006, “대통령 부산 북항재개발 종합계획 보고회 연설문,” 2006.12.27.

부산경제정의실천연합, 2012, <북항재개발, 수익성인가 공공성인가?>, 2012.3.7.

부산참여자치시민연대, 2012, <북항재개발은 개발업자가 아니라 부산시민을 위한 사업	이 되어야 한다>, 2012.2.23.

부산항만공사, 2008, <부산항(북항)재개발사업 지구단위계획 수립 및 기본설계용역 지구단	위계획 보고서>, 2008.11.

부산항만공사, 2009, <북항재개발사업 민간투자 활성화를 위한 1차 토론회>, 2009.11.25.

부산항만공사, 2010, <북항재개발사업 민간투자 활성화를 위한 2차 토론회>, 2010.3.17.

부산항만공사, 2011, <부산항(북항) 재개발사업지내 유치시설용지 개발사업자 공모지침서>,	2011.4.

부산항만공사, 2012, <부산항(북항) 재개발사업 사업계획 변경안>, 2012.2.22.

부산항만공사ㆍ한국리서치, 2007, <북항재개발 공론조사 백서>.

성익제, 2010, “민간사업자 사업제안서 작성을 위한 발전방안,” <북항재개발사업 민간투자	활성화를 위한 2차 토론회>, 부산항만공사. 2010.3.17.

윤일성, 2012a, “해운대 관광리조트의 도시정치학: 탐욕과 불의의 도시개발,” 지역사회학회	학회지, 『지역사회학』, 제13권 제2호, pp.49-85.

윤일성, 2012b, “부산시 대규모 난개발에 대한 비판적 고찰: 토건주의적 성장연합의 개혁을	위하여,” 부산대학교 한국민족문화연구소, 『한국민족문화』, 42권, pp.205-239.

이흥권, 2009, “「협력적 계획」의 관점에서 본 부산 북항 재개발 갈등 사례 연구,” 서울시	립대학교 도시행정학과 박사학위논문.

이흥권ㆍ서순탁, 2010, “공공갈등 조정기제로서 「협력적 계획」의 적용 가능성에 관한 연	구,” 대한국토ㆍ도시계획학회지, 『국토계획』, 제45권 제5호, pp.5-25.

정기용, 2008, 『사람, 건축, 도시』. 현실문화.

정기용, 2011, 『정기용 건축작품집, 1986년부터 2010년까지』. 현실문화.